推进公安社会管理创新  回应社会的新期待

    跨入新世纪，我国经济社会的发展呈现出新气象，也产生了诸多新矛盾、新问题。变革的时代急需创新社会管理模式，以回应社会与时代的新期待。推进社会管理创新，建立同社会主义市场经济相适应的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，是党中央从维护社会稳定、促进社会和谐的高度而做出的重大战略部署。公安机关作为国家重要的社会管理和执法的公权力机构，必须着眼于经济社会发展的大局，顺应社会建设进程，整合各方面资源，将执法职能、管理职能和服务职能相统一，积极探索并拓展公安社会管理的新途径与新举措。

    一、推进公安社会管理创新是时代的呼唤

    公安社会管理是指公安机关依据国家法律和政策，运用现代管理科学的途径、方法和技术手段，对于职责范围内的社会事物进行有计划、有组织的管理与协调活动；既包括对社会治安及相关的公共事物的管理，也包括对公安工作与公安队伍自身的管理。

    随着改革开放的深入和市场经济的发展，世情国情社情均发生了深刻的变化；我国正处于经济转轨、社会转型的“拐点”，人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发和对敌斗争复杂是社会负面的基本态势，公安机关维护国家安全和社会稳定的任务十分繁重与紧迫。因此，推进公安社会管理创新，力求为公众提供公正、便捷、高效的管理与服务，为经济社会发展提供稳定的社会环境，是时代的呼唤，是公安机关不容推卸的历史责任。

    （一）公安社会管理创新是加快经济社会发展的需要

    经过30年改革开放的奋斗，我国初步建立了市场经济体制，强劲的经济发展势头令世界瞩目。经济全球化、世界多极化的国际政治格局为我们赢得了有利的外部环境；信息化趋势和新科技的不断涌现，为我国经济的跨越式发展提供了更多的拓展空间与后发优势；特别是纳入到世贸组织的规则体系，我国得以充分地借鉴、利用国际先进的科技成果、管理经验以及资本等，广泛地参与国际分工与合作，进一步扩大经济规模，让经济列车驶入快车道。从国际经验看，人均国民生产总值达到1000美元是经济起飞的常规起点。应当说，我国迎来了难得的战略发展机遇期。

    但是，机遇与挑战总是如影随行，战略机遇同战略风险可谓并生共存。我国经济社会发展的关键时期面临着诸多的矛盾与问题，这些矛盾与问题是西方国家在长期的工业化、城市化历程中渐次地产生的，而我国社会却要相对集中地面对；因而战略机遇期也将是矛盾凸显期。经济发展牵动着利益分配和政治生态的深刻变化，而包括公安管理在内的国家行政往往还延续着计划经济体制下的旧模式；实践证明，传统封闭型的社会管理模式正在丧失其存在的现实基础。公安社会管理只有创新途径与方法，才能维护社会稳定与社会活力之间的平衡，从而为加快经济社会发展而加力助推。

    （二）公安社会管理创新是推进政府职能转变的需要

    在我国，政府所掌握的公共权力从根本上讲是来源于人民，政府同人民之间的关系实质是一种“政治契约”关系；政府必须为人民服务，对人民负责，这是社会主义国家政府的社会基础与政治价值。

    在计划经济年代，由于“左”的思想统摄，政府行政是依托统一的行政层级而实行自上而下的封闭型、单向度的管理体制，淡化服务观念与法律内涵。公安机关作为政府机构之一，其社会管理更多地强调执法特别是专政的职能。以科学发展观为指导，抓住国家发展的战略机遇，政府则必须依据法治化、民主化、分权化的时代政治要求，更新公共管理观念。创新社会管理与服务职能，拓展其领域，提高其水平，维护公平公正的社会环境和市场环境，这是政府服务于经济社会发展的必然选择，是一个国家核心竞争力的重要内容。具体到公安社会管理，则应当由计划经济体制下的“全能型公安”、“管制型公安”转换为适应市场经济发展的“有限型公安”、“服务型公安”，应当树立“公民权利本位、警察责任本位”的理念并且在践行中不断探索，此为政府职能转变的有机构成。

    （三）公安社会管理创新是保障人权和改善民生的需要

    以人为本是科学发展观的本质与核心，是社会管理创新所遵循的基本原则之一。经济社会发展的根本和归宿在于人的发展，在于激发人们的积极性、主动性、创造性；而人的发展的前提是人权保障，是各阶层、群体都能共享平等的权利和经济发展的成果。公众的人权意识觉醒，必然表现为对公平正义的强烈诉求，也对社会管理范围甚广的公安机关提出了更高的要求。公安社会管理创新，则应以尊重人、培养人、发展人为着眼点，切实维护社会公平正义。公安民警应当带着对群众的深厚感情去执法、管理与服务，依法秉公行使职权，注重对公民尤其是弱势群体合法权益的保护，让社会管理活动体现出公平正义和人文关怀。

    公安社会管理同群众的衣食住行密切联系，关乎民生现实。周永康同志指出，解决民生问题是最大的政治，改善民生问题是最大的政绩。以此强调改善民生的重要性与紧迫性。当前比较严重的社会矛盾多集中在关乎民生问题的领域，公安社会管理创新要以改善民生为出发点和落脚点，坚持群众利益高于一切、群众疾苦重于一切的思想，摈弃计划经济体制下的陈旧管理方式，开展管理途径与方式上的适合市场机制的创新，加快明显有利于改善民生的社会建设。让“得民心、合民意”的创新举措实实在在地便民利民、惠及民生，让人们生活得更有保障、更有尊严、更有幸福感。（四）公安社会管理创新是促进社会稳定和谐的需要

    社会稳定是社会和谐的先决条件，在长期稳定的基础上才能追求“和谐社会”这一人生哲学和治国兴邦的最高境界。对于一个正处于改革发展“拐点”的大国，没有稳定的政治和社会环境，一切都无从谈起，再好的战略机遇也会丧失。因此，维护稳定是公安第一责任。

    由于种种原因，我国存在着中低收入者众多、贫富差距明显、失业人口增加、保障措施不足、政府调控乏力、公众心态失衡等诸多社会问题，所引发的矛盾冲突呈多发、频发、并发的态势；维护稳定的任务严峻而繁重。另一方面，公众对社会平安、公共服务、公平正义的需求更加迫切，维护和保障自身权益的愿望更加强烈，形势要求公安机关在社会管理中推陈出新，“撒手不放手、管活不管死”，最大限度地化解不和谐因素，培育和谐因素，激发社会活力；动员并鼓励社会组织、社区居民等参与社会管理，不断培育公民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境。

    二、公安社会管理中不适应经济社会发展的主要问题

    创新是时代的主旋律，是为各项工作注入活力的不竭源泉。公安社会管理希冀有所突破，必须找准工作中存在的问题，有针对性地创新社会管理的理念、途径、方法与机制，不断提高服务经济社会发展的能力和水平。

    （一）管理社会的观念落后

    以科学发展观为指导的社会建设目标是培育公民社会，回归公民权利本位。以此来检视以往的公安社会管理，会发现存在许多违背科学发展观，同社会建设和经济发展不相适应的问题。其深层原因，在于过度强调维护“公权力”，而忽视甚至无视公民的“私权利”，思想还停留在“驭民”、“治民”而不愿律己的保守观念上。其现实表现，则涉及公安执法与管理的各个环节。诸如强调“公安特权”、“警察优先”，以管人者自居，凭“以权压法”自恃，滥用执法权力甚至是强制措施，对侵犯公民权益的行为熟视无睹，逃避、推诿应承担的职责，执法违反规范与程序，“重实体轻程序”的误区仍挥之不去等等。观念的落伍，从根本上说还是没有牢固树立执法为民的宗旨。

    （二）管理社会与服务群众的关系错位

    公安机关担负着依法实施治安管理和打击违法犯罪的职责，同时也承担着抢险救灾和救助群众的工作，兼有管理与服务两种职能。必须强调，公安机关主要是通过公正而有效的执法和管理来服务经济社会发展的，服务群众也主要是通过为社会提供稳定的治安环境来实现的。如果维护社会稳定不得力，公益工作做得再多，也很难赢得群众的支持。当然，强调执法与管理职能，并不意味着服务群众的公益工作就不重要。积极服务群众，能够密切警民关系，更好地依靠群众开展社会管理。有些公安机关以往存在着每当强调服务群众时，就不敢严格依法管理的错位倾向；殊不知，管理缺失等于放弃职责，放纵非法行为，还何谈公平正义和服务群众！今后的管理创新也决非减弱管理，而是通过创新适应经济社会发展的管理方式来更好地服务群众。对此，务必要坚定明确地定位。

    （三）公安社会管理的体制机制不合理

    全国“二十公”以来，公安机关在改革计划经济体制下形成的社会管理模式上迈出了新步伐，但同时代发展要求相比，不适应的问题仍较突出。比如：职能定位不清晰，事权划分不明确，机构设置与警力配置不尽合理；在执法与管理上，部门缺位、错位、越位的现象仍然存在。有些案件或事件，多个单位都可以出警并且各有其道理，有利的事都想伸手管，责任却都不愿承担；这无疑是职能交叉、责任重叠、权责脱节、合力不足等造成的。

    警务运行机制方面，一些公安机关特别是经济与观念比较落后地区的许多单位，仍习惯于采用粗放经营和人海战术，由于信息不畅、共享度低、诸警种协同配合不力，因而警务运行的成本高、效益差，警员疲于奔命并且容易脱离群众。近年来的公安信息化建设、警情引领警务等新思路，将有助于推出警务机制的新举措。

    （四）公安基层警力不足，片面追求现代化

    公安“机关化”倾向使警力流向机关，基层警力严重不足，甚至仅占全部警力的30%，这一顽症是管理创新思路难以实施的重要原因之一。创新管理模式，必须眼光向下，依托扁平型的管理网络而深化社会管理。如果没有吸引大量警力流向基层的机制，再好的创新设计，也往往束之高阁而难以推行。还有些公安机关的领导片面追求设备、装备现代化，误认为经费投入即会助推公安事业发展，其负面效应则是强化了“机器警察”的角色。公安社会管理创新，不应主要依托于新设备、新装备，而是注重发扬公安群众路线的优良传统，同时注入管理科学化的新理念。

    （五）公安民警的素质不适应管理创新要求

    尽管近年来公安民警的素质与能力整体上有了提高，但许多民警的文化素养、法治观念、执法能力、管理水平等，同战略机遇期的新要求相比，尚有较大差距；尤其是深入并服务群众、化解社会矛盾、整合管理资源、探索管理途径等能力，还有明显的欠缺。民警们宣传动员并组织依靠群众的基本功不扎实，缺少分析、化解矛盾冲突的技巧等等，使得公安管理创新的规划与部署，不免流于形式，难以收获实际效果。

    三、公安社会管理创新的方向与对策

    *总书记在党的十七大报告中指出：要完善社会管理,“最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。公安社会管理应当以此为创新方向，并且同政府行政的改革协调进行。

    （一）以管理理念创新为先导

    科学发展观指导下的理念创新是一切事业发展的先导。推进公安社会管理创新，首先要摆脱旧观念的牵绊，切实转变思想，引领管理模式的创新。创新思想的“总开关”打不开，则难免还会走老路；因此，根本的、源头上的创新是思想理念的创新。

    1．管理由行政化向社会化转变。社会的发展必然趋向“小政府，大社会”的架构，公安机关应当树立“有限公安，无限社会”的理念。经济生活与利益诉求趋于复杂化，社会生活与公共事物趋于多样化，公安社会管理不可能随之而无限精细化。另一方面，经济发展、财富增长和法治完备的走势，必然使群众的公民意识萌动并升华，在守法前提下的自主管理呼声越发强烈。公安社会管理在争取党委政府和广大群众支持的同时，也必须尊重社会自治和公民自律，鼓励并指导公民以及社会组织自主管理自己的事务，运用市场机制替代部分行政审批和管理。这样做，非但不会缩减反而会扩大公安社会管理的参与度和指导面。

    2．管理由一元化向多元化转变。应当主动改变社会事物管理由公安机关乃至政府“一家独秀”的局面，注重发挥社会组织乃至公众的管理作用及其责任，追求“公共治理”的境界。现代管理理论认为：公共治理的要义在于政府由“划桨”变换为“掌舵”的角色，管理由“善政”向“善治”转变；政府、市场、公民社会在共同治理中建立良好的合作伙伴关系，从而达到公共利益的最大化，促进社会的和谐发展。公共治理相比之传统的行政管理，不仅是理念的提升，更是公众参与度、广泛性的拓展和促进社会和谐的积极跨越。公安机关应当强化前瞻意识，积极吸纳公共治理理念，整合、调配社会管理资源，共同对社会生活进行既维护稳定、又保持活力的治理。应当说，多元参与的公共治理具有更多的民主法治精神和市场要素，而其中的公安社会管理则更宏观，指导与服务性更强；这对于公安机关的要求不是降低了，而是更高了。

    3．管理由人治化向法治化转变。以往的公安社会管理规范性低，随意性大，人治色彩明显。伴随着民主法治进程，要求公安社会管理更加注重合法性、透明度、公开化等特征，注重严格依法管理与服务，在法律的轨道上解决复杂直至棘手的矛盾。注重将人权保障的宪法精神，落实到维护公民合法权益的管理环节和公正文明规范执法的实践中；完成从“人治”到“法治”的转换。

    （二）创新公安社会管理的内部体制

    公安社会管理创新，也是公安机关自身科学发展、健康发展、协调发展的契机。实事求是地贯彻精简、效能原则，不搞“花架子”，建立统一指挥、责权明晰、精干高效的内部体制，是公安社会管理创新的组织保障。

    1．明确公安各部门的职能定位。管理创新首先要理顺职能分工，合理划分事权，整合警务相近或联系紧密的部门与人员，减少机构重叠和职能交叉，统一办证服务窗口等。责权具体落实到单位乃至个人，并且是“唯一”的，才能避免管理的“缺位、错位、越位”现象以及争夺审批权、处罚权、收费权等现象的发生。

    2．合理设置机构。不可否认，机关化倾向和职能交叉重叠的“通病”长期存在，其原因多为硬性地上下“对口”所致。应当以“效能”而非“对口”为原则，实行“相近归类，系统整合”，机关做小做精，基层做大做强，适应社区警务和一线实战的需要。要克服各种阻力而实行“三下”，即“治安责任下放、警力下沉、保障下倾”。应当减少或“浓缩”公安层级，有的地区已实验裁撤城市公安分局，对于这样的“大手术”，可以先搞试点，证明可行之后再推开，同时还要防止变相提升基层公安机关“级别”的倾向。

    3．优化警力配置。机关与基层一线的警力配备不合理，呈现“头重脚轻”之状，已是公安机关的“顽疾”。必须下决心予以解决；否则，社会管理创新会受制于此。在警力短时间内不可能大幅度增加的条件下，应当创新警力下沉的有效措施，把基点放在内涵式增长和提高管理效益上。可采取提干、任用、评优、补贴等激励、倾斜措施，吸引警力流向基层一线单位；实行新录用民警一律充实到基层单位的规定；探索建立文职雇员的制度等；可以下沉相当一部分的警力。总之，主要通过内部挖潜来缓解基层警力严重不足的窘况。

    4．培养社会工作能力。通过针对性的培训，提高民警新形势下的社会工作能力。力求使广大民警特别是基层社区民警不仅成为优秀的执法者，还是出色的社会工作者；懂得方针政策和法律法规知识，学会同群众打交道、交朋友，把群众的困难、愁怨、希冀等放在心上，做到“进得了门、谈得上话、交得上心”，畅通群众表达合理诉求的渠道，善于运用说理、释法、示范、煽情等综合方法做群众思想工作。

    （三）创新公安社会管理的运行机制

    创新管理运行机制，直接关系到公安机关切实增强社会管理和服务的能力，其目标是信息贯通、反应灵敏、运转协调、迅捷高效。

    1．创新情报信息工作机制。警务信息化被称之为“第五次警务革命”，其主旨是情报信息引导警务；信息技术的迅猛发展为新警务革命提供了条件。要大力加强公安信息化建设，强化信息的搜集、研判、互通、运用等环节，建立并完善“情报导管、科技促管”工作机制。只有赢得情报信息的控制权，才能把握管理创新的主动权。一是构建统一的情报信息工作平台，整合国保、治安、刑侦、经侦、禁毒、网监等情报信息源，借助新技术手段，建立全方位、多层次、高效能的综合信息系统，严格规范情报信息工作的流程，实现各警种、部门间的信息资源共享。二是按照“基础工作信息化、信息工作基础化”的要求，拓展信息采集的广度与深度，将暂住人口、旅馆业、出租房、娱乐场所、网吧、车辆交易维修、废旧物品收购等管理信息连接到公安信息网络，并且实现自动比对、自动报警。三是将情报信息的收集和深层次应用，纳入各管理警种、派出所及其民警的考核内容，以引导发挥情报信息的战斗力。

    2．创新应急指挥和巡防勤务机制。出色的公安应急指挥与巡防，体现着治安动态防控的能力，是群众安全感的主要保障。一是以指挥中心为龙头，依托110接处警系统、电子地图、GPS定位等科技手段，调度特警、巡警、卡口等机动拳头力量，实现对治安的有效控制。要完善预案及其演练，确保应急指挥处置能力。二是实行网络化布警，推行定点与机动相结合的巡逻防控机制，使派出所、特警、刑警、交警和武警等诸警联动、协同配合，放开成网、收紧成拳，收放转换快捷，充分发挥整体作战效能。

    3．创新社区建设和社会管理机制。社区是社会的细胞，大量社会矛盾汇集到社区，社会管理与服务的重心在社区。创新社区建设和管理机制，是促进社会稳定和谐的重要途径。一是推动社区建设。统筹社区单位、物业及安保企业等资源，为社区群众提供优质服务，及时了解并协调社区服务中的矛盾与问题，实现社区警务同社区自管、群众自治之间的良性互动。公安民警对于社区单位、企业及群众的共建共享活动要多指导与帮助，一般不作否定性干预，力求将社区建成安全有序、文明祥和的生活共同体。二是加强对“社会人”的管理。发挥社区居委会、自治组织的辐射作用，把“社会人”纳入管理视野与网络，既要管理好又要服务好。三是加强对流动人口的管理。积极探索新形势下流动人口管理与服务的新办法，推行“以房管人、以业管人、以证管人”的新路径。采取灵活多样的形式，抓好对流动人口的法制教育、技能培训与公益服务，既切实维护流动人口的合法权益，又坚决打击混迹其间的违法犯罪分子。四是加强对犯罪高危人群的管理。对于涉案嫌疑、重大犯罪前科、肇事精神病、吸毒、缠访等人员，要实施常态化的预警管控措施；对于犯罪情节轻微、刑释解教、痴迷“法轮功”等人员，要协助有关部门落实社区矫正、帮教、安置等；对于服刑人员子女、流浪儿童等，要安排专人照顾、教育等。总之，最大限度地减少诱发违法犯罪的消极因素。

    （四）发掘并借助社会管理资源

    公安社会管理的创新思路之一，是鼓励并整合有关单位、社会组织乃至公民等社会资源参与管理，促进社会管理的自主化、自治化与自律化。

    1．发挥社会中介组织的管理职能与作用。随着经济体制与社会生活的转型，包括公安社会管理在内的公共行政则发生职能转化，由“垄断行政”转化为“参与行政”。在此过程中，诸如行业协会、志愿者协会、基金会、慈善组织、民办非企业组织等中介组织逐渐发展起来，承载着公共行政管理模式转变所分离出来的一部分管理职能。创新公安社会管理的思路之一，就是加强同社会中介组织的联系，指导其自主、自治与自律。要鼓励和支持中介组织的发展，奖励运作规范、治理有效的中介组织，充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的独特作用，使其成为协同公安机关创新社会管理的依靠力量，成为疏导社会矛盾的渠道和维系“人和”的纽带。指导人民调解组织、保安公司，以及废旧物品收购、烟花爆竹生产、大型车辆运输、大型超市等行业协会发挥作用，可以通过行业制度、规章等，来约束、规范会员的经营活动；公安机关则由此拓展了以合作而获取信息、强化管理的新途径。

    2．探索公安社会管理的市场化机制。将市场运行机制与规则移植到社会管理中来，建立以市场为依托、产业为载体、效益为核心的社会管理系统。一是管理参与市场化。按市场规律办事，强调责、权、利的有机统一，实行“取之于民、用之于民”和“谁出资、谁受益”的原则，以提高民间资本和人力的利用率。二是管理运行企业化。提高公共管理效益的思路之一，是实行企业化管理的原则与方法，旨在以最低的成本、最优的服务而获取最大的效益。参与管理的社会组织必然考虑其投入产出比，会自行以目标管理、成本管理、质量管理等手段来完善管理过程。三是管理发展产业化。社会管理资源必然追求规模效益，走产业化之路，而其专业管理水平也必然随之提高。

    （五）完善公安社会管理的绩效考评

    完善绩效考评，是推进公安社会管理创新的风向标与指挥棒，也是动力源之一。创新思路、实践总结等要有针对性地纳入考评系统。当然，完善考评项目设计的过程也不会一蹴而就，应当循序渐进，随着创新实践的不断深入而逐步完善。

    完善绩效考评，对于公安各级领导和广大民警树立正确的政绩观，强化“立警为公，执法为民”的宗旨意识，提高管理水平与警务效益，改善队伍纪律作风等诸方面，均产生积极而深远的影响。因此，通过绩效考评促进创新实践，是不可或缺的措施之一。

    完善绩效考评，一是实行量化考核。要注意将创新的思路、举措、任务等分解量化，纳入考评指标系统；力求贴近管理实践，切实可行。指标设计本身也体现着创新思路，应当在实践中验证并且及时修正。二是落实奖优罚劣。考评要真正体现“干与不干不一样，干多干少不一样，干好干坏不一样”的原则，营造锐意进取、争先创优的警营氛围。对创新有思路、有举措、有绩效的单位和民警，要表彰奖励、提职任用等；对长期管理呆板、无所作为的单位或人员，要加强检查督导，包括运用好末位淘汰、待岗培训等有关规定；要畅通“褒优贬庸、能上能下”的通道，以完善激励机制和竞争机制。三是强调“一把手”的责任。作为单位第一责任人，有无创新理念与思路，无疑会左右着全盘工作。考评要通过强化问责制，督促“一把手”打开思路，动员并组织下属，持续推进本单位的管理创新实践。