“维稳公安”时代的来临与应对（二）

    近年来，随着改革开放的不断深入，公安机关职能发生了明显的重心转移。特别是*年之后，大量的公安实践足于表明：一个以“严打”为标签的“严打公安”时代已然结束，一个以“维稳”为主业的“维稳公安”时代已经来临。公安机关必须认清社会情势的变化，积极思考研究应对措施，努力摆脱工作被动，积极掌控当前局势，完成既定使命。

    一、公安机关职能及其重心转移

    当前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，大量社会问题集中呈现。其中，有些本身就是治安问题，有些虽不直接表现为治安问题但极易演化为治安问题，且最终导致群体性不稳定事件的发生。在社会转型过程中，公安工作的对象发生了很大变化。

    （一）《人民警察法》的规定。公安机关是国家为实现国家安全和社会稳定的目的，依照法定程序和特殊模式组合起来的，具有特殊职权、功能和高度权威性的社会系统。《人民警察法》第*条规定人民警察的基本任务是维护国家安全、维护社会治安秩序、保护公民的人身安全和人身自由、保护公共财产和公民合法财产、预防制止和惩治违法犯罪活动这五个方面。《人民警察法》第六条进一步规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行十四项职责，其中第二项就是“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”。

    （二）警察事务的日益泛化。《人民警察法》对公安机关及其人民警察的职能作了原则的规范，职能的边界是相对明确的。但是，在法律规定之外，我国公安机关及其人民警察的职能还存在着政治的和道德的标准。所谓政治标准，就是《中共中央关于加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安会议再次明确的公安机关在新的历史条件下的三大政治和社会责任，即“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”，要实现这些政治和社会责任，有的本身需要通过执行法律来落实，有的却需要在法律之外另有要求。所谓道德标准，公安机关的根本宗旨是与中国共产党的根本宗旨完全一致的，即“全心全意为人民服务”，形象地反映在漳州***倡导的“四有四必”。因此，公安警务活动的范围由法律、政治、道德三个标准，只要符合其一即是公安的任务。

    （三）不同历史阶段公安机关主要职能的变迁。在我国社会不同发展历史阶段，公安机关的职能定位在变化，公安工作的重心在转移。从派出所职能变迁来看：建国初期，派出所职能定位是以恢复社会秩序和联系群众为中心；上世纪**－**年代，派出所职能定位以户口管理为中心；上世纪**年代末、**年代，派出所职能定位以治安管理为中心；**年代以后，派出所职能定位以管理和防范为主；其中从****开始到****年这**年间，公安机关的职能突出地表现为“严打”。****年公安部“杭州会议”后，派出所职能定位是集防范、管理、打击、服务为一体。到全国二十公时，公安部把派出所定位为“公安机关打击犯罪、维护治安、服务群众、保一方平安的基层综合性战斗实体”，同时，派出所要实现“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”的目标。

    从以上种种变迁中可以清晰地看到派出所工作由单一到多功能，由简单到复杂的发展过程，一定意义上正反映了公安机关职能的变迁。

    二、“维稳公安”时代已经到来

    相对于“严打公安”时代（以打击刑事犯罪为主业的时代），目前公安工作面临的形势和任务与以往有了很大不同，在这个时代，公安机关已经进入以维护社会稳定为主要任务的“维稳公安”的新时期。

    原因之一：我们进入了社会矛盾特别容易激化的时代。由于诉求表达的自由得到很大的尊重，各种利益诉求此起彼伏，历史转型期间社会遗留问题大量存在，发展过程中又产生了大量新矛盾，种种矛盾相互交叠，相互碰撞，特别容易激化。****年至****年的*年间，全国群体性事件处于快速上升阶段。

    原因之二：我们进入了一个危机容易放大的时代。信息传播手段的迅速发展，媒体开放度的快速提高，我们实际已经进入了一个危机特别容易放大的时代。特别是互联网的实时性、大众参与性和最大范围的海报功能，一些局部的、细小的磨擦可以引燃社会之火，而形成社会心理的巨大反响。去年和今年发生的“瓮安事件”、“孟连事件”和“石首事件”都是事件初始阶段未能有效干预、危机迅速放大的结果，“蝴蝶效应”集中表现。

    原因之三：我们进入了一个责任远大于权力的时代。权力是履行责任的必要条件，权力太大，容易滥权；权力太小，容易导致责任无法履行。笔者感到，公安机关从****年严打开始到**年代初期，权力太大，责任太小，是一个权力大于责任的不平衡状态。随着民主政治和法制文明的不断推进，公安机关权力与责任此消彼长，比例关系发生了很大的变化，目前公安机关已经进入责任远大于权力的时代。特别是在维稳工作方面，面对大量的人民内部矛盾，公安机关背后的法律支撑不足，无法可依的尴尬随处可见。

    结论：我们实质已经进入到“维稳公安”的新时代。

    三、现阶段维稳形势的严峻性

    （一）维稳压力还在增大。当前我国社会矛盾众多，维护社会稳定任务繁重艰巨。****年国内连续发生了瓮安“*。**”事件、惠州“*。**”、孟连“*。**”事件、“**。**”陇南事件等一系列影响较大的群体性事件，并最终导致警民激烈冲突。中央综治委副主任、中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈冀平指出，****年将是我国进入新世纪以来经济发展面临困难最大、挑战最严峻的一年，也是社会风险因素增多，矛盾碰头叠加，治安形势严峻复杂、社会治安综合治理任务繁重艰巨的一年。《瞭望》新闻周刊从有关部门获悉，自****年下半年以来，在经济困难加剧、社会保障问题严重的情况下，企业裁员破产、劳资争议等矛盾纠纷显著增加，引发的群体性事件呈上升之势。同时，经济压力影响社会各群体心态。尤其社会困难群体在生存压力下，所累积的不满情绪容易借“非直接利益相关事件”，引发群体性冲突。事实上，****年已经先后发生了“*。**”甘肃会宁交通违章群体事件，“*。**”海南省东方市感城群体事件，*月起的邓玉娇网络群体事件，“*。**”湖北石首市厨师案万人警民冲突事件等。当前的中国已经进入了群体性事件的高发期，而且****年中国社会还可能面临更多的矛盾冲突，更加考量各级党委政府的执政能力。

    （二）应对不当的隐忧大量存在。一方面，群体性事件还在数量上升、破坏性加大，另一方面，地方政府和有关部门应对不当、失策、甚至个别地方少数部门借机故意扩大事态、火中取栗的现象仍然存在，隐忧还很多。新华社*分社新闻部主任黄豁认为，从近期的群体性事件来看，地方政府处置水平比过去有所提高，无论是处置思路、处置方式都有一定变化，体现了一定的“学习能力”，如信息的发布与透明化。但是，一些地方在处置群体性事件中的失败教训还是很多。最突出的教训就是地方政府部门没有摆正自己的位置，在市场经济的利益博弈中严守“政府中立”原则，反而把自己和强势利益集团捆绑在一起，“执政为民”的宗旨被异化为“为老板服务”和“为资本服务”，在处置群体性事件中动辄用高压手段对付老百姓。还有一个教训就是干部讲真话难。中央坦承现在是“矛盾凸显期”，但具体落实到实际工作中，不少地方又苛求基层“不能出事”，不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访就叫“稳定”，评价干部能力和政绩也以此为重要指标。新华社广东分社副总编辑钟玉明认为，地方政府要特别注意避免采取“饮鸩止渴处置法”。一些地方只要能快速平息，要钱给钱，要人放人；法律条文、法律程序，一概抛到九霄云外。这样的结果，使平息群体性事件成了“反法制建设”活教材。为了快速“止渴”，一些地方处置群体事件不遵循法律程序，以提高时效。在这样的诱导下，群众越发“讲理”不“讲法”——只要我利益受损了，我“有理”了，怎样闹都行，政府都要立即满足。政府满足群众诉求的速度越来越快，公众心理反而越来越急躁，抱定一种“立等可取”的心态。

    （三）维稳工作其实远未引起足够的重视。虽然当前从中央到地方各级党委政府都十分重视社会稳定工作，也为社会稳定倾注了大量心血。但勿庸讳言，一些地方对维稳工作还抱着“说起来重视，做起来次要”，或者除非事到临头才急事急办，或者对别的地区的不稳定事件隔岸观火。从目前的现有制度安排来看，各地普遍成立了“维稳办”，但人手少、编制少、任务重，“小马拉大车”，更多地只具有象征意义，无论从情报信息收集、事态掌控、矛盾化解、实际处置等方面，都很难有切实的作为。浙江警察协会副秘书长郑德明认为，从宏观层面看，国家对改革、发展和对稳定的重视程度明显不对等，改革和发展由发改委这样一个实体的强势机构，而稳定只有一个虚的、隶属于政法委下面的协调机构“维稳办”。在许多基层实践中，稳定仍然是发展的从属物，“发展是第一要务，稳定是第一责任”很难平衡看待，一些地方官员只有稳定问题真正可能危及到他的仕途时才真正“急”起来，很难真正从群众的利益、百姓的呼声出发来谋事。

    四、公安机关维稳工作站位问题

    综上分析，当前维稳压力大、维稳机制还不够健全，社会管理网络相互衔接、部门与部门之间的配合上还有不少问题，大量的社会矛盾不能在上游管理环节得到很好解决，并在逐步后移的过程得以放大。因此，由于公安机关在维护社会稳定方面具有其他任何部门所没有的优势，处于社会管理下游的公安机关此时难免成了收拾结局的最后力量。从公安职能来讲，公安机关不是解决社会问题的最终力量，公安机关无法包打天下，而只是缓解、抵消社会矛盾的外在力量，必须站好位、站对位。

    （一）强化对社会的结构化嵌入。公安机关必须强化情报信息工作，随时掌握社会动态，为党委政府决策提供信息支撑，为化解整个事件、处置已经发生的群体性事件掌握主动权。毛寿龙教授认为，在大社会条件下，警察必须深入社会结构中去，成为社会结构的必要组成部分，而不能只是高高在上的威慑力量。在当前复杂形势下，我们要着力把警察力量渗透到社会内在结构之中，成为这个社会结构必要的组成部分。要通过社区警务这个平台，把警力沉到百姓中去，建立密切互动的警民关系。只有这样，一方面一旦有事，政府与百姓之间能有沟通桥梁，另一方面公安机关的信息才能灵通。我们的警察如果还抱着居高临下的姿态，远离于社区生活之外，那么我们就很难在关键时候显身手，很难当好党委政府的参谋。大力推进社区警务战略，深入开展大走访活动，积极构建和谐警民关系，应当成为不可动摇的战略选择。缺失了这个基础，我们的一切努力只不过是扬汤止沸。

    （二）对稳定事件及其苗头问题要理性介入。在介入社会稳定问题时，我们当警察的一定要问自己几个问题：引发这事件苗头的原因是什么，群众的诉求合理性是否存在？这件事公安机关好不好介入，什么时候介入，以何种方式介入？我们介入行为的法律合理性在哪里？实践中，一些部门和一些党政干部遇到群众的诉求往往采取“拖”、“堵”、“捂”、“推”的办法来回避矛盾，导致矛盾激化升级。公安机关特别要小心自己的站位，不急躁，有耐心，严防用“急风暴雨”式的方式处理当前维稳事务。同时，也要注意提防少数部门、少数干部为了转移群众视线，急于把公安过早地推向群众的对立面的企图。

    （三）坚守公平、公正立场。不少都是因为对涉及广大群众切身利益的重大决策、重大政策、重大项目和重大改革考虑不周或者估计不足而发生的，其中不乏因决策、政策失误而激起民怨。政府一些决策的实施往往又是一些强势部门，或者权力强势，或者资本强势。当前部分群众“仇官、仇富、仇警”心理往往是纠集在一起的，恰恰是因为官富易结合，而警察维护的现有秩序被群众看着是“护官”与“护富”。因此，在维稳行动中，公安机关始终要牢记，依法是一切公安行为的底线原则，维稳工作也不例外。公安机关站位要清醒、准确，不要亲一方、疏一方。有时候，群体性事件双方角色会出现转移，一方是老百姓，也可能会混入不法分子，甚至黑恶势力；另一方面常常是企事业单位，也可能会采取一些不为人齿的行为（如雇佣些恶势力充当打手等），但往往最终转化到政府头上。这时，我们必须从最初的事端开始分析，把真正的原因和双方当事人找到，防止盲目扮演角色。

    （四）判定性质再采用强力手段。对于群体性事件，现场警察常常处于动不动手的两难境地，措施不当可能无助于事态的平息，过于软弱又容易导致不作为，也容易放任事态升级。因此，能不能采取强力手段？何时采取？往往需要经验的积累，很难书面传授。但不管怎样，永远要避免因警方出手不当、手段不当而引起事态升级。对于参与人员有合理诉求、且尚未采取危及他人人身安全的事件，能不当场抓人就不当场抓人，能秋后算账就不要在秋内算账。只有当公安机关判定事件的起始诉求无理、且已经危及他人人身安全的，才可以当场采取强力手段（将闹事骨干人员带离现场等）。****年*月**日，中共中央纪委、监察部、人力资源社会保障部、国家信访局就颁布实施《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》联合召开新闻发布会。规定指出，违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器的，对负有直接责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分。在这方面，中央已经给公安机关在政策上解了套。一些地方政府也开始反思以往动辄动用警力做法，开始变得谨慎起来。

    （五）谨记公安机关和人民警察的根本任务是预防和打击违法犯罪。在当前特殊的发展阶段，公安机关被推到维护稳定的第一线，维护社会稳定成了公安机关当务之急的头等大事。但是，无论什么时候，我们都不要忘记，“打击犯罪、保护人民”是公安机关的天职，也是公安机关须臾不可忘记的主业。一方面是因为，“维稳公安”是一个特殊阶段的特殊境遇，“维稳公安”一定程度也是“公安维稳”，也就是在这个特殊的阶段，公安以维稳为主，维稳以公安为主，当中国社会迈过了“矛盾凸显期”，维稳工作步入常态的时候，维稳工作将归位于维稳的专门机构，公安也归位于人民警察法明确的法定职责。另一方面，从实践来看，即便到了今天“维稳公安”的时代，“群众看公安，关键看破案”这一判断并没有过时，侦查破案的能力是公安机关的核心能力。从贵州瓮安到湖北石首，公安机关的能力受到质疑，公安机关的威信严重下降，遇到关键时刻，公安机关无法取信于民，究其背后的原因，都能隐约见到群众对公安机关能力的怀疑。社会不稳定事件的背后都是民生问题，往往源于公平正义的环境还没有得到真正建立。一个地方公安机关打击犯罪、侦查破案能力的强弱，是一个地方建设公平正义环境的重要组成部分。刘国林在《参与处理石首事件的一些感言》中强调，在石首，几乎人人都可以感受到，赌场多、毒蠓子多、街头扒手多、盗劫案件多、没破的命案多、参与娱乐场所经营或为娱乐场所做保护伞的多、交通罚款和违规收费的多，一些警察的丑行多，还有一些警察对群众的态度相当专横，作风非常霸道，人民群众深恶痛绝。可以说，群众对警察机关的信任断裂，在石首事件中发挥了催化剂的作用。