推进农村金融发展需要加快创新步伐

最近一个时期以来，国际金融危机持续蔓延，对我国经济的负面影响日益加深，对农村经济的冲击和农民就业的影响也不断加大。为此，中央出台多项政策措施，加大刺激经济的力度。在中央刺激经济的方案中，农村是重要一环，确保农民收入稳定增长、提升农民消费水平成为扩大内需政策的重要着力点。今年初召开的农村工作会议也把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，提出要千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，把促进农民收入持续增长作为经济社会又好又快发展的保障。近日，国务院发展研究中心金融所副所长张承惠博士在接受记者专访时提出，2009年中央1号文件再度锁定“三农”，是针对当前宏观经济形势新变化和农村发展新情况提出的重要应对方略。近期出台的一系列政策措施，不仅为农村金融发展提供了基础性条件，也对今后农村金融工作提出了更高的要求。

 改善农村基础条件，促进农村金融发展

记者:中央2009年1号文件指出，今年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。在这种情况下，积极发展农村金融体系、提升农村金融服务水平具有怎样的重要意义？

张承惠:受国际金融危机持续蔓延的影响，我国农村经济发展面临着新的挑战。由于国际金融危机大大压缩了海内外市场，不仅农产品销售市场受到很大冲击，农村劳动人口的就业也受到直接影响。与此同时，发展农村经济所需要的外部资金也可能受制造业资金链条紧张和投资人规避风险心理的影响而出现较大的收缩。因此，在这种情况下，积极发展农村金融体系、提升农村金融服务水平就具有格外重要的意义。

尽管今年中央1号文件的重点是稳定农业生产、增加农民收入、强化农村各项基础设施和基础制度，直接涉及农村金融的问题并不多，但1号文件中所明确的政策措施，对于改善农村基础条件有着重要的作用。如通过进一步增加对农业和农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力等措施，加大对农业的支持保护力度，防止谷贱伤农，保障农民经营收入稳定增长。再如，要调整财政收入分配格局，提高县级财政在省以下财力分配中的比重，推进省直管县的改革试点。同时积极发展乡镇企业，加大技术改造投入，促进产业集聚和升级，等等。

国内外经验表明，农村金融的发展，在很大程度上取决于农村经济和金融生态环境的发育程度。因为金融毕竟是经济发展到一定程度以后的产物，作为服务性行业，它不可能超越为之服务的主体经济而超前发展。要解决农村金融服务不足的问题，治本之策是提高农业生产的收益率，提高农民的富裕程度。在农村还很贫困的情况下，仅靠号召和补贴商业金融机构鼓励其积极向农民发放贷款，毕竟不是长久之策。而今年1号文件提出的多项政策措施，无疑将提升或至少是稳定农业种养殖业和加工业的收入，从而大大改善农村金融机构的经营环境，有利于吸引其他金融机构进入农村金融市场。

记者:有境内专家提出，中央1号文件不仅有利于改善农村基础条件，还将有利于扩展金融机构的经营空间。对此您怎么看？

张承惠:的确如此。中央1号文件不仅有利于改善农村基础条件，还进一步扩展了金融机构的经营空间。例如，1号文件提出，要支持流通企业与生产企业合作建立区域性农村商品采购联盟，用现代流通方式建设和改造农村日用消费品流通网络;要支持供销合作社、邮政、商贸企业和农民专业合作社等加快发展农资连锁经营，推行农资信用销售。显然，在实施上述措施的过程中，都需要金融机构的支持。对金融机构而言，也意味着可以挖掘到新的信贷增长点。

另一方面，1号文件关于加大财政补贴力度、建立健全土地承包经营权流转市场，用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革等方面的决定，对于扩大担保品范围、降低金融机构的经营风险、保障金融机构合法权益无疑是很有利的。

 改善农村金融服务需要进一步加大创新力度

记者:在今年中央1号文件中，关于加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行;农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金;依法开展大型农用设备、林权、私荒地使用权等抵押贷款和应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款等方面的论述，本身就具有创新性，对于农村金融创新和改善农村金融服务有着重要指导意义。您如何看待下一步的工作重点？

张承惠:我以为下一步工作的重点应是落实好1号文件精神，完善配套制度和措施。具体来看，应从以下几个方面入手。

第一，进一步放开管制，积极发展小额贷款公司、村镇银行等新型农村信贷机构。

经过多方努力，近年来小额贷款公司已经渐成规模。特别是2008年5月人行和银监会共同下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》以后，各省闻风而动，相继开展小额贷款公司的试点工作，使得小额贷款公司的数量有了跨跃式增长。

从各地试点情况看，目前多数地方政府还相当谨慎。有些地方对小额贷款公司进行了从严控制。尽管从控制风险、积累经验的角度看这种做法是合理的，但也暴露出一定的问题。例如，某省不仅限制了新设小额贷款公司的数量(一县只给一个名额)，提高了注册资金门槛，而且要求发起人必须是骨干企业。这样的限制不仅将大多数希望进入该行业的民营企业家挡在门外，而且由于缺乏竞争机制也不利于引入小额贷款公司的健康成长。个人认为，根据本地实际情况，在《指导意见》规定的基础上提高准入门槛是合理的，过度限制数量则不应该。从效率和服务质量的角度看，在同一个地点，至少要开办2个以上的小额贷款公司。在经济发达的沿海地区例如温州，每个乡镇发展到2~3家也不算多。因此，待试点工作结束之后，应逐步放开名额控制。最终做到完全没有额度限制，只要符合制度规定的，都可以设立小额贷款公司。

对于村镇银行，现行制度要求至少有一家银行业金融机构为发起人，且为最大或唯一股东。是否一定要由商业银行控股？需要斟酌。此外，目前对资金互助社有关要求也过于严格。例如，资金互助社必须有符合任职资格的理事、经理，有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施等，在欠发达地区，资金互助社未必能够达到监管要求。随着形势的发展，可以考虑加以修订、制定更加符合农村现实、有利于吸引民间资本进入的准入制度。

此外，由于参照了现代商业银行监管模式，目前对农村金融机构的监管要求普遍偏高。例如，在现有法律法规框架下，从农信社主任、农合行和农商行的高管到支行行长、村镇银行董事和管理人员、贷款公司管理人员等职务的任职资格都要报监管部门审查;各类农村金融机构均需向监管部门报送会计报告、统计报表、年度审计报告及其他资料;对农村金融机构公司治理的设计过于繁杂，等等。这些偏高的监管要求往往会因为不符合农村的实际而难以实现，结果不仅削弱了法律法规的严肃性，而且降低了监管效率。建议加以调整，特别是可以考虑根据农村金融机构的不同性质或规模，设定不同的监管要求。

第二，进一步改善农村金融机构的经营条件。

鉴于小额贷款公司不能吸储，从长远来看，后续资金不足将是制约小额贷款公司发展的瓶颈问题。目前一个可行之策是通过金融创新将商业银行的资金优势和小额贷款公司的网络优势有机整合，从而更好地满足农民、微型企业和其他创业者的融资需求。因此，应进一步鼓励包括各类政策性银行、国有商业银行以及股份制商业银行在内的大型金融机构向小额贷款公司发放委托贷款和批发贷款，形成资金有效对接。

要加快建设农村信贷担保机制。为促使我国经济尽快扭转快速下滑的趋势，中央采取了大力度的刺激经济措施。为此，人民银行几次下调存贷款利率和存款准备金率，资金面已相当宽松。对于商业银行来说，目前是扩大信贷的好时机。但由于农村金融机构面向的农户、中小企业、个体工商户等客户群实力尚浅，抵御风险的能力不足，贷款投放后形成不良资产的风险相当大，银行因此而陷入进退两难的境地。在缺乏有效担保的情况下，无论是城乡商业银行还是农村信用社，往往都因信息严重不对称和缺乏对风险的把握而不愿扩大对农村、农民的信贷。从我国农村的现实出发，应根据不同的情况建立和完善担保体系。

对经济发展相对落后、在没有龙头企业直接参与的地区，担保体系的建立主要依靠政府和社会的扶助性支持。通过政府出资并吸引部分社会资金设立担保组织，并给予这类机构一定的政策优惠，以加快担保体系的建设，同时，还可以进一步推广农户联保方式。

在产业化已形成一定规模、龙头企业在农村经济发展开始发挥作用的地区，可采用“企业担保、政府贴息”的方式建立担保机制。通过龙头企业、各类农业生产基地与农户之间的共同利益和相互制约关系，提高贷款的安全性和投放效率。

在产业化发展相对成熟、农民组织化程度较高的地区，可以充分发挥专业协会的作用，使之承担起贷款担保的职能。

推动银行信贷机构与保险机构的合作也十分重要。目前保险公司除养殖业的能繁母猪保险和种植业的小麦收获期火灾保险外，在其他种植、养殖方面，如大豆、林果、蔬菜、鸡、羊、肉牛等也有相应的保险品种，金融机构完全可以利用农业保险来降低农业生产风险，提高贷款的安全性。

同时，在人才培养上提供支持。据部分农村金融机构负责人反映，目前他们最大的困难，不是资金，也不是缺少担保和抵押，而在于因机构太小而没有培养人才的能力。为此，有关部门和行业协会应建立起长效的培训机制，加大对农村合作银行、农村信用社、村镇银行等中小型农村金融机构从业人员的培训力度，以尽快提高其素质和财务分析、风险识别能力。

另外，有待加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定，抓紧进行农村信用社股权和企业股权质押登记，大型农用设备、林权抵押登记，纠纷处理办法等配套制度建设。

第三，鼓励农村金融机构加快新型金融产品的开发。

对于商业银行、农村信用社等大中型金融机构来说，一方面要转变观念，摈弃过分依赖抵押担保的思想，更加注重第一还款来源的质量。改变坐等客户上门的经营习惯，主动开辟和扩大市场;另一方面，要根据中央1号文件的许可范围，积极创新多种形式的抵押质押信贷产品，扩大担保物范围，并就新业务成本、激励机制、风险管控等相关问题制定相应的管理制度。

对于商业保险机构来说，除了要积极开展政策支持的各项农业保险、扩大承保范围之外，还应主动推进保险产品创新，开发多种适合农户需要的小额保险和信贷保险产品。此外，保险公司应与农村金融机构开展更高层次的合作，借助银行、农信社等机构的网络，使农户投保、续保和退保等都能进行方便简单的操作。